Mini-aulas: A intervenção do Estado na propriedade - parte IV

Passadas as férias da coluna, vamos retomar nossos estudos sobre o Direito Administrativo. E hoje veremos apenas o instituto da desapropriação. Por ser um assunto complexo para o exame de ordem, este será dividido em vários posts! E caso tenha perdido o início das mini-aulas sobre o assunto, basta acessar nos links abaixo:

• Intervenção do Estado na propriedade – parte I

• Intervenção do Estado na propriedade – parte II

• Intervenção do Estado na propriedade - parte III

Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública, de necessidade pública, ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de justa e prévia indenização.

Hely Lopes Meirelles conceitua desapropriação ou expropriação como “a transferência compulsória de propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 182, § 4º, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de reforma agrária, por interesse social (CF, art. 184)”.

Como se vê, trata-se da mais gravosa modalidade de intervenção do Estado na propriedade, pois ao contrário das demais formas de intervenção na propriedade, em que o Poder Público apenas condicionava o uso, na desapropriação o objetivo da atuação estatal é a transferência do bem desapropriado para o acervo do expropriante.

A doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior, e, por isso, o bem expropriado torna-se insuscetível de reivindicação e libera-se de quaisquer ônus que sobre ele incidissem precedentemente, ficando eventuais credores sub-rogados no preço.

A desapropriação é efetivada mediante um procedimento administrativo, na maioria das vezes acompanhado de uma fase judicial. Esse procedimento tem início com a fase administrativa, em que o Poder Público declara seu interesse na desapropriação e dá início às medidas visando à transferência do bem. Se houver acordo entre o Poder Público e o proprietário do bem, o que é raro, o procedimento esgota-se nessa fase. Na ausência de acordo, o procedimento entra na sua fase judicial, em que o magistrado solucionará a controvérsia.

São pressupostos da desapropriação:

a) a utilidade pública ou a necessidade pública - sendo que a diferença reside no fato de, no primeiro caso, a transferência do bem para o Poder Público é conveniente, mas não imprescindível, já no caso da necessidade pública, pressupõe uma situação de emergência que, para ser resolvida, é necessário a transferência urgente de bens de terceiros para o Poder Público;

b) o interesse social - O interesse social consiste naquelas hipóteses em que mais se realça a função social da propriedade. Certas circunstâncias impõem o condicionamento da propriedade, para seu melhor aproveitamento em benefício da coletividade. A desapropriação de terras rurais, para fins de reforma agrária ou assento de colonos, é caso típico de interesse social, pois busca condicionar o uso da terra à sua função social.

A desapropriação aparece na Constituição em quatro momentos:

- No art. 5º, XXIV:

Art. 5º. XXIV. A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.

- No art. 182, § 4º, III, denominada pela doutrina “desapropriação urbanística”. Essa hipótese de desapropriação possui caráter sancionatório e pode ser aplicada ao proprietário de terreno urbano que não atenda à exigência de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade, nos termos do plano diretor do Município. O expropriante, nessa hipótese, será o Município, segundo as regras gerais de desapropriação estabelecidas em lei federal. A indenização será paga mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

- No art. 184, denominada “desapropriação rural”, que incide sobre imóveis rurais destinados à reforma agrária. Cuida-se, em verdade, de desapropriação por interesse social com finalidade específica (reforma agrária), incidente sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função social. O expropriante nessa hipótese é exclusivamente a União, e a indenização será em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

- No art. 243 denominada “desapropriação confiscatória”, porque não assegura ao proprietário nenhum direito à indenização, sempre devido nas demais hipóteses de desapropriação. Essa desapropriação incide sobre glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, que serão, após a transferência de propriedade, destinadas ao assentamento de colonos, para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.

As regras constitucionais sobre desapropriação são completadas por meio de algumas leis específicas, como o Decreto-Lei nº 3.365/41 (Lei Geral da desapropriação, que trata da desapropriação por utilidade pública, especialmente); a Lei nº 4.132/62 (desapropriação por interesse social); a Lei nº 8.629/93 (desapropriação rural) e a Lei Complementar nº 76/93 (desapropriação rural para fins de reforma agrária).

O que pode ser desapropriado

A desapropriação pode ter por objeto qualquer espécie de bem com valor patrimonial, em regra. O bem pode ser móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo. Pode ocorrer desapropriação sobre o espaço aéreo; o subsolo; as ações, quotas ou direitos de qualquer sociedade, entre outros.

Mas há bens que não podem ser desapropriados, como a moeda corrente do País (pois ela é o próprio meio em que comumente se paga a indenização pela desapropriação) e os chamados direitos personalíssimos, tais como a honra, a liberdade, a cidadania etc.

E os bens públicos podem ser objeto de desapropriação pelos entes estatais superiores, desde que haja autorização legislativa para o ato e seja observada a hierarquia política entre estas entidades. Assim, a União pode desapropriar bens dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; os Estados podem desapropriar bens dos Municípios; os bens da União não são passíveis de expropriação; os Municípios e o Distrito Federal não têm poder de desapropriar os bens dos demais entes federativos.

Da mesma forma, há vedação em relação a Estados e Municípios, uns contra os outros. Por exemplo: o Estado de Santa Catarina não pode desapropriar bens de São Paulo; nem bem de algum Município situado em Estado diverso, tampouco podem os Municípios desapropriar bens de outros Municípios.

ATENÇÃO: mesmo nas hipóteses permitidas de desapropriação de bens públicos (ente superior sobre bens de ente inferior), somente poderá ocorrer se devidamente autorizada pelo Poder Legislativo de seu âmbito (no caso da União, pelo Congresso Nacional; no caso dos Estados, pela respectiva Assembléia Legislativa).

Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização (STF, Súmula 479).

Competência

Existem três competências distintas a serem analisadas: a competência legislativa, a competência declaratória e a competência executória.

A competência legislativa sobre desapropriação é privativa da União, nos termos do art. 22, II, da Constituição. Essa competência privativa poderá ser delegada aos Estados e ao Distrito Federal, para tratamento de questões específicas, desde que a delegação seja efetivada por meio de lei complementar (parágrafo único do art. 22).

A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem, visando futura desapropriação, é da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, pois cabe a eles proceder à valoração dos casos que justifiquem a desapropriação.

Entretanto, há um caso de desapropriação por interesse social em que a competência para a sua declaração é privativa da União: a hipótese de desapropriação por interesse social para o fim específico de promover a reforma agrária (art. 184 da Constituição).

A competência executória, isto é, para promover efetivamente a desapropriação, providenciando todas as medidas e exercendo as atividades que culminarão na transferência da propriedade, é mais ampla, alcançando, além das entidades da Administração direta e indireta, os agentes delegados do Poder Público, como os concessionários e permissionários.

Portanto, além da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das entidades da Administração indireta desses entes políticos (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas), as empresas que executam serviços públicos por meio de concessão ou permissão podem executar a desapropriação, figurando no processo com todas as prerrogativas, direitos, obrigações, deveres e respectivos ônus, inclusive o relativo ao pagamento da indenização.

A medida provisória nº 700/15, ao alterar o art , 3º do Decreto-Lei nº 3.365/41, ampliou o rol de pessoas que podem, mediante autorização expressa constante de lei ou contrato, promover desapropriação, sendo eleas as entidades que exercem funções delegadas do Poder Público, os concessionários, as entidades públicas e o contratado pelo Poder Público para fins de execução de obras e serviços de engenharia sob os regimes de empreitada por preço global, empreitada integral e contratação integrada. No caso do contratado, o edital de licitação deverá conter informações a respeito do responsável por cada fase do procedimento expropriatório, orçamento estimado e a distribuição objetiva de riscos entre as partes.

Destino dos bens

Em regra, os bens desapropriados passam a integrar o patrimônio das entidades ligadas ao Poder Público que providenciaram a desapropriação e pagaram a respectiva indenização. Se um imóvel é desapropriado pela União para instalação de uma Secretaria, ingressará ele no patrimônio da União e, então, adquirirá a natureza jurídica de bem público.

Sempre que o bem expropriado tiver utilização para o próprio Poder Público, em seu próprio benefício, dá-se o que a doutrina denomina de “integração definitiva”. Ao contrário, se a desapropriação tiver sido efetuada para que o bem seja utilizado e desfrutado por terceiro, dar-se-á a “integração provisória”.

São exemplos de integração provisória: a desapropriação para fins de reforma agrária; a desapropriação para abastecimento da população; a desapropriação confiscatória etc.

Procedimento

O procedimento administrativo de desapropriação é composto, basicamente, de duas fases distintas: fase declaratória e fase executória.

A fase declaratória tem início com a chamada “declaração expropriatória”, em que o Poder Público emite sua intenção de posteriormente transferir a propriedade do bem para seu patrimônio, ou para o de pessoa delegada, com o objetivo de executar determinada atividade pública prevista em lei.

Nesta declaração, é descrita a existência de utilidade pública ou interesse social para a desapropriação de determinado bem, pois são esses os pressupostos constitucionais que legitimarão a futura transferência da propriedade, e poderá ser por lei ou decreto, neste caso, emanado do Chefe do Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito).

Na declaração expropriatória devem constar: a) a descrição precisa do bem a ser desapropriado; b) a finalidade da desapropriação ec) o dispositivo legal da lei expropriatória que autoriza tal hipótese de desapropriação.

Com a expedição do decreto, surgem os seguintes efeitos:

a) permissão para que as autoridades competentes possam penetrar no objeto da declaração, podendo recorrer à força policial no caso de resistência;

b) início da contagem do prazo para ocorrência da caducidade do ato;

c) indicação do estado em que se encontra o bem para efeito de fixar o valor da futura indenização;

d) não há impedimento para que sejam concedidas licenças para obras no imóvel já declarado de utilidade pública ou de interesse social, mas o valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada, conforme Súmula 23 do STF.

Sobre a indenização, os seguintes fatos são importantes: ela somente abrange as benfeitorias necessárias, quando feitas após a declaração de utilidade pública ou de interesse social, e as úteis, quando o proprietário for autorizado pelo Poder Público, não sendo indenizáveis as benfeitorias voluptuárias feitas após referida declaração.

No caso de declaração de utilidade pública, o decreto expropriatório caduca no prazo de cinco anos, contado da data da expedição, se a desapropriação não for efetivada mediante acordo ou sentença judicial nesse prazo. Ou seja, este é o prazo máximo permitido na lei para que o Poder Público efetive a desapropriação do bem. Expirado o prazo de cinco anos sem a transferência do bem mediante acordo entre as partes ou sem o ajuizamento da ação de desapropriação com a conseqüente citação do expropriado, termina a eficácia do decreto de declaração de utilidade pública.

Na hipótese de desapropriação por interesse social, referido prazo é de dois anos, também contado a partir da expedição.

Ocorrendo a caducidade, somente decorrido um ano poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração. Portanto, a caducidade não é definitiva: passado o prazo de um ano, o Poder Público poderá expedir novo decreto declaratório da utilidade pública ou do interesse social na desapropriação do mesmo bem.

Execução

Após a fase declaratória, em que é afirmada a intenção de desapropriar o bem, por utilidade pública ou interesse social, o Poder Público passa a agir para concluir a desapropriação, realizando a transferência do bem para o expropriante e assegurando ao expropriado a devida indenização. Essa é a fase executória da desapropriação.

A transferência do bem poderá ser efetivada na via administrativa ou na via judicial.

A transferência será efetivada na via administrativa se houver acordo entre o Poder Público e o expropriado. As partes chegam num consenso, com o proprietário manifestando sua vontade de transferir o bem e o Poder Público concordando com o valor da indenização a ser paga. Esse acordo jurídico bilateral, de natureza onerosa, retrata um contrato de compra e venda e recebe o nome de “desapropriação amigável”.

Havendo acordo na via administrativa, esse negócio jurídico será formalizado por meio de escritura pública ou por outro meio que a lei venha especificamente indicar.

Não havendo acordo na via administrativa, será proposta ação judicial com o intuito de solucionar o conflito entre o Poder Público e o proprietário.

A discussão na via judicial, porém, não pode adentrar no mérito da discricionariedade da Administração, conforme disposto no art. 9º do Decreto-Lei nº 3.365/41:

Art. 9º. Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública.

Como se vê, no processo de desapropriação não se pode discutir a existência dos motivos que o administrador considerou como de utilidade pública ou de interesse social, ou se houve desvio de finalidade do administrador, pois essa discussão fatalmente retardaria o desfecho da ação de desapropriação. O interessado, porém, pode levar essas questões ao conhecimento do Poder Judiciário em ação autônoma, que a lei chamou de “ação direta”. O juiz pode, também, decidir sobre a regularidade extrínseca do ato expropriatório (competência, forma, caducidade etc.), bem assim sobre as nulidades processuais.

Ação de Desapropriação

O sujeito ativo da ação de desapropriação será o Poder Público ou a pessoa relacionada no art. 3º do Decreto-Lei nº 3.365/41. O proprietário nunca atua como parte no pólo ativo da ação de desapropriação. O sujeito passivo do processo será sempre o proprietário do bem a ser desapropriado, que contestará a proposta feita pelo Poder Público, apresentando suas razões.

A petição inicial deverá conter: a oferta do preço, cópia do contrato ou do diário oficial em que houver sido publicado o decreto expropriatório e uma planta ou descrição do bem a ser desapropriado e suas confrontações.

O Ministério Público intervirá, obrigatoriamente, em qualquer processo de desapropriação.

Na contestação, segundo o art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/41, só permite que se discuta o preço (valor da indenização) e questões processuais (ilegitimidade de parte, falta de interesse de agir, inépcia da petição inicial, litispendência, existência de coisa julgada etc.).

Desse modo, no mérito, as partes só poderão discutir o valor da indenização. Se o expropriado pretender discutir com o Poder Público questões sobre desvio de finalidade, inexistência de interesse social ou utilidade pública, dúvida na caracterização do proprietário etc, deverá propor nova ação, autônoma.

Em regra, a posse do expropriante sobre o bem somente ocorre quando tiver finalizado o processo, com a transferência jurídica do bem, após o pagamento da devida indenização.

Porém, é possível a imissão provisória na posse, isto é, que o expropriante passe a ter a posse provisória do bem antes da finalização da ação de desapropriação (art. 15 do Decreto-Lei 3.365/41).

São dois os pressupostos para a imissão provisória na posse:

a) declaração de urgência pelo Poder Público (a declaração poderá ser no próprio decreto expropriatório ou em outro momento, no curso da ação de desapropriação);

b) efetivação de depósito prévio, cujo valor será arbitrado pelo juiz segundo critérios da lei expropriatória.

O expropriante tem direito subjetivo à imissão provisória, não podendo o juiz denegar o requerimento, desde que cumpridos os pressupostos acima indicados.

A lei fixa o prazo de 120 (cento e vinte dias), a partir da alegação da urgência, para que o expropriante requeira a imissão provisória na posse; se não o fizer nesse prazo, esta não será deferida.

Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, “só a perda da propriedade, ao final da ação de desapropriação – e não a imissão provisória na posse do imóvel – está compreendida na garantia da justa e prévia indenização”.

A sentença no processo de desapropriação soluciona a lide, decidindo o mérito e fixando o valor da justa indenização a ser paga pelo expropriante ao expropriado.

Efetuado o pagamento da indenização, consuma-se a desapropriação, adquirindo o Poder Público a imissão definitiva na posse da propriedade do bem expropriado e o direito de providenciar a regularização da transferência do bem perante o Registro de Imóveis.

Portanto, a sentença gera os seguintes efeitos:

a) autoriza a imissão definitiva na posse do bem em favor do expropriante; b) constitui título hábil para a transcrição da propriedade do bem no registro imobiliário.

Na próxima semana ainda trataremos do instituto da desapropriação. Dúvidas e sugestões deixem nos comentários ou por email: patricia.strebe@gmail.com. Até lá!

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